Součástí ústavně zaručeného práva na samosprávu jako nezastupitelné složky demokracie je také právo územních samosprávných celků rozhodovat o využití svého území. Toto právo je naplňováno i za pomoci nástrojů územního plánování. Těmi jsou mimo jiné podle systematiky zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán.
Územní plán vs. regulační plán: Vymezení a podrobnost regulace
Územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen ‚urbanistická koncepce‘), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen ‚plocha přestavby‘), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.
Naproti tomu regulační plán je nejpodrobnější územně plánovací dokumentací. Jedná se o prováděcí (realizační) nástroj územního plánování, nikoliv o nástroj koncepční. S ohledem na svůj charakter není regulační plán posuzován jako koncepce (koncepcí je nadřazená územně plánovací dokumentace).
Dle § 43 odst. 3 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb totiž dle § 61 odst. 1 tohoto zákona stanoví regulační plán.
Podrobnější úprava obsahu územního plánu a regulačního plánu je obsažena ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Podle její přílohy č. 11 čl. I odst. 2 písm. b) regulační plán obsahuje podmínky pro umístění a prostorové řešení staveb, včetně půdorysné velikosti, podlažnosti, objemu a tvaru.
Čtěte také: Práce projektanta ve Znojmě
Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích potvrdil oprávněnost i takových typů regulativů v územních plánech jako: "Objekty zde mohou mít zastavěnou plochu včetně verand, vstupů a teras max. 50 m2. Obestavěný prostor části stavby nad upraveným terénem nesmí překročit 230 m3". Zároveň však uvedl, že podrobný a konkrétní regulativ stavební čáry lze bezesporu stanovit na úrovni regulačního plánu, kde bude zpravidla přesně vymezen v grafické části. Již v územním plánu však lze stanovit zásady prostorového uspořádání obce, lze tedy v obecné rovině vymezit, jak by měla být zástavba v obci prostorově uspořádána.
Regulativ územního plánu požadující v určité ploše přizpůsobení navrhovaných staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby představuje stanovení podmínky prostorového uspořádání, konkrétně úpravu charakteru a struktury zástavby, a není podrobností náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ani takováto specifikace nepředstavuje překročení kritické hranice podrobnosti, která by byla vyhrazena regulačnímu plánu, popř. územnímu rozhodnutí. I pokud by takováto specifikace v územním plánu uvedena nebyla, bylo by nutné její obsah stejně dovodit pouze z obecného příkazu respektování převažujícího charakteru okolní zástavby. Navíc je třeba uvést, že napadený regulativ nestanoví konkrétní podrobné podmínky prostorového řešení staveb, půdorysné velikosti stavby, podlažnosti, výšky, objemu a tvaru stavby, nýbrž pouze obecně stanoví, že navržené stavby mají být přizpůsobeny v těchto charakteristikách okolní zástavbě. Pokud příloha č. 11 vyhlášky č. 500/2006 Sb. vyhrazuje regulačnímu plánu stanovení podrobných podmínek pro ochranu hodnot území, stanovení obecných podmínek pro ochranu území je logicky záležitostí, která může být stanovena v územním plánu.
Případný chybný výklad či aplikace regulativu ze strany správních orgánů nemůže vést k jeho zrušení.
Judikatura a příklady regulace
Nedávný rozsudek Krajského soudu v Praze týkající se podrobnosti regulativů, které může obec zakotvit ve svém územním plánu, může mít důsledky jak pro municipality, které připravují územní plán či jeho změnu, tak pro samotné vlastníky nemovitostí.
Čtěte také: Zjistěte více o pasportizaci staveb
Regulace odstavných stání
Obec ve svém územním plánu stanovila požadavek na minimální plochu odstavných stání pro jednotlivé bytové jednotky:
- na každou bytovou jednotku do 80 m2 jsou nutná minimálně dvě odstavná stání;
- pro bytové jednotky nad 80 m2 podlahové plochy pak územní plán vyžaduje alespoň tři odstavná stání.
Krajský soud v Praze v rozsudku č. j. 43 A 104/2022- 104 ze dne 28. 3. 2023 uvedl, že v případě malé obce lze předpokládat používání více motorových vozidel v jedné domácnosti. Podle soudu „nelze na území obce Tachlovice nazírat stejnou optikou jako na velkoměstskou zástavbu v metropoli, kde je zpravidla zajištěna podstatně kvalitnější infrastruktura veřejné hromadné dopravy, což znamená nižší potřebu osobní automobilové dopravy u rezidentů. Naopak v obci, jako jsou Tachlovice, lze důvodně předpokládat, že využití osobních motorových vozidel k dopravě bude intenzivnější, což klade odlišné nároky i na dopravu v klidu.“.
Regulace připojení na ČOV
Podle územního plánu je možné zřídit samostatnou ČOV jen za splnění 2 podmínek:
- V první řadě bude doložena nemožnost připojení dalších objektů na kanalizaci z důvodu naplnění kapacity obecní ČOV.
- Druhou podmínkou je doložení technické nemožnosti intenzifikace obecní ČOV.
Krajský soud však obci i v tomto případě přisvědčil. Podle soudu „stanovení požadavků pro napojení na ČOV je legitimní a územní plán naopak stanoví konkrétní podmínky, za kterých bude možné vystavět soukromou ČOV. Zároveň odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách uplatněných při opakovaném veřejném projednání výslovně uvedla, že kapacita ČOV by měla plánové výstavbě postačovat.“.
Výška zástavby a podlažnost
Obec se v ÚP rozhodla v jedné lokalitě stanovit maximální výšku zástavby 11 m a současně umístění maximálně dvoupodlažních staveb. Také tento regulativ je dle Krajského soudu v Praze v pořádku. „Je proto legitimní, že odpůrkyně regulovala výšku budov, v tom důsledku i jejich podlažnost a maximální počet řadových rodinných domů tak, aby nenarušovaly celkovou urbanistickou koncepci obce. […] Stejně tak soud považuje za legitimní, že se obec rozhodla takto klíčovou lokalitu, jejíž zástavba bude dále zásadně ovlivňovat budoucí podobu a charakter obce, regulovat podrobněji v regulačním plánu.“
Čtěte také: Vzdělávání v dopravním stavitelství
Počet bytových jednotek v rodinném domě
Naopak podle Krajského soudu v Praze není možné stanovit v územím plánu počet bytových jednotek v rodinném domě. „Tímto regulativem se totiž nevymezuje hmotový rozsah rodinného domu ani jeho vnější podoba, pokud jde o výšku stavby, počet podlaží, velikost zastavěné plochy či poměr zastavěné plochy vůči celému stavebnímu pozemku. Tento regulativ sám o sobě nijak nesouvisí s funkčním využitím ploch ani s vnějším uspořádáním zástavby z hlediska urbanistických hodnot.“
Ochrana kulturních hodnot
Nejvyšší správní soud i krajský soud uznaly jako důvod pro přísnou regulaci obecnou ochranu kulturních hodnot v obci. „Pokud jde o dílčí argumentaci, že v obci Jenštejn není vymezena vesnická památková rezervace ani vesnická památková zóna, nýbrž že se zde nachází toliko zřícenina hradu Jenštejn, stěžovatele postačí odkázat na odst. 48 napadeného rozsudku, v němž mu již krajský soud s odkazem na shora citovaný § 18 odst. 4 stavebního zákona vysvětlil, že ochrana urbanistických a architektonických hodnot má své místo nejen ve specificky chráněných územích, nýbrž v rámci územního plánování v každé obci.“
Regulace stavební uzávěry
Regulační plán je de facto stavební uzávěrou. Stavební uzávěra je vydávána radou obce v přenesené působnosti, a to ve formě opatření obecné povahy. Účelem stavební uzávěry je ochrana veřejných zájmů s cílem naplnění cílů a úkolů územního plánování. Ochranou veřejného zájmu se zde přitom může rozumět jak snaha o zachování nezastavěného území, tak i naopak příprava výstavby komplexního charakteru.
Situace, ve kterých je možné vydat územní opatření o stavební uzávěře, jsou jmenovány v § 97 odst. 1 stavebního zákona:
- Stav, kdy by mohla stavební činnost ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.
- Zrušení nebo změna rozhodnutí o námitkách nebo územního plánu či jeho části.
Územní opatření o stavební uzávěře musí podle § 99 odst. 3 stavebního zákona stanovit omezení nebo zákaz stavební činnosti ve vymezeném území, dobu trvání stavební uzávěry a případně podmínky pro povolení výjimek. Podrobnosti obsahu stanoví § 17 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu.
Územním opatřením o stavební uzávěře nelze nikdy omezit nebo zakázat udržovací práce. Vlastníci staveb v území, kde byla vydána stavební uzávěra, totiž nadále mají povinnost tyto stavby v souladu s § 139 stavebního zákona udržovat.
Veškeré účinky stavební uzávěry jsou omezeny dobou jejího trvání. Právě dočasnost je jejím pojmovým znakem. Omezení územním opatřením musí být vždy nezbytné, a to nejen z hlediska věcného a prostorového, ale i časového. Dle judikatury by se jednalo o nepřípustnou délku omezení v případě, kdy je obec dlouhodobě, bezdůvodně a svévolně nečinná při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno.
Změny v územním plánování a nový stavební zákon
Novela č. 350/2012 Sb. stavebního zákona z roku 2006 poněkud oslabila zásadu závaznosti vyšších forem nástrojů územního plánování vůči formám nižším. Dle § 43 odst. 1 větě druhé stavebního zákona z roku 2006 umožnila za určitých podmínek, aby se určité záležitosti vyhrazené vyššímu nástroji územního plánování staly součástí nástroje nižšího (zde územního plánu). To je však možné pouze za splnění dvou podmínek:
- První je neexistence negativního stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování.
- Druhou podmínkou je vertikální omezení. Toto omezení vyplývá z hierarchie záležitostí územního plánování na republikové (a mezinárodní a přeshraniční), nadmístní a místní úrovni. Každé z těchto úrovní pak odpovídá konkrétní nástroj územního plánování, který ji řeší (politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje a územní plán, potažmo regulační plán).
Mezi záležitostmi nadmístního a republikového významu je třeba přísně rozlišovat. Ve smyslu § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013 lze vymezit v územním plánu v případě, že to nevyloučí stanovisko krajského úřadu, záležitosti nadmístního (regionálního) významu, nikoli však záležitosti republikového (celostátního) charakteru.
Nový stavební zákon č. 283/2021 Sb., řeší možnost pořízení územního plánu s regulačními prvky či pořízení regulačního plánu obdobně jako současná právní úprava. V tomto ohledu nás tedy od 1. 1. 2024, kdy nový stavební zákon pravděpodobně nabude účinnosti, nečeká výraznější koncepční změna.
Role obcí v územním plánování
Obce se mohou vhodnou kombinací regulativů zakotvených v územním plánu bránit proti nadměrné zástavbě, která by mohla narušovat život v obci a její přírodní a kulturní hodnoty. Smyslem a účelem územního plánu je stanovit základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání. Obecným cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území.
Účelem územního plánu a v něm obsažené regulace jednotlivých vymezovaných ploch, včetně kapacitní a prostorové regulace, vůbec není vlastníky jednotlivých pozemků a staveb přímo „nutit“ k určité aktivní stavební činnosti, ať již nové výstavbě či rekonstrukcím stávajících staveb. Prostřednictvím územního plánu obec stanovuje limity stavebního rozvoje na svém území a může tak, mimo jiné prostřednictvím regulativů jako jsou koeficient podlažní plochy či maximální zastavěnosti pozemků, zamezit nechtěné výstavbě.
tags: #regulace #staveb #nadmístního #významu #právní #úprava